為貫徹落實《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》及《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案〉的通知》有關(guān)要求，四部門起草制定了《飲料紙基復合包裝生產(chǎn)者責任延伸制度實施方案》（以下簡稱《方案》）。

　　那么，生產(chǎn)者責任延伸制（EPR）究竟是何種制度？對廢棄物管理有何助益？國外在這方面又有哪些探索和嘗試？本版特刊發(fā)相關(guān)報道，以饗讀者。

　　提到生產(chǎn)者責任延伸制（EPR），最早應追溯到1975年瑞典政府提出的《廢棄物循環(huán)利用和管理議案》。1988年，經(jīng)合組織（OECD）出版了《EPR框架報告》，將其定義為一種環(huán)境政策方法，特點是“將責任轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)者的上游，并提供激勵、鼓勵措施讓生產(chǎn)者在設計產(chǎn)品時考慮到環(huán)境因素?！?/p>

　　隨著經(jīng)濟社會高度發(fā)展，EPR的責任也在不斷豐富。從最初生產(chǎn)者在生產(chǎn)時盡量使用可再生的材料、減少環(huán)境危害，到如今責任已經(jīng)超出產(chǎn)品本身，甚至涉及建設回收系統(tǒng)，生產(chǎn)者不僅有責任開發(fā)相關(guān)技術(shù)，而且需要對社會披露產(chǎn)品信息。

　　德國：首個以EPR為要求進行包裝管理的國家，建立覆蓋3種垃圾收集點的綜合收集網(wǎng)絡

　　20世紀80年代，歐洲回收與再循環(huán)協(xié)會在8個歐盟國家開展包裝回收試點，然而這個項目未能成功。不少頭部企業(yè)嘗試了各種方式都無法實現(xiàn)回收目標，于是，部分歐盟國家開始制定各自的公共政策，要求企業(yè)對自己產(chǎn)品的包裝履行責任。

　　德國是第一個以EPR為要求進行包裝管理的國家。因為擔心本國垃圾填埋場面積不斷減少，德國很快設定了關(guān)鍵目標：通過創(chuàng)建降低包裝消耗的策略來減少資源的使用。

　　1991年6月，德國政府頒布了《包裝廢棄物管理條例》，首次就廢棄包裝的重新利用及利用比例進行了全面規(guī)定，并強制要求生產(chǎn)商和經(jīng)銷商必須負責其產(chǎn)品包裝的回收和處理。如果商家希望不用自己動手去履行回收義務，需支付相關(guān)費用，由指定的機構(gòu)負責廢包裝的回收利用。但同時，支持部分零售商和供應商自主選擇與專業(yè)廢棄包裝處理機構(gòu)建立長期合作。由于需要、定位有所不同，多數(shù)生產(chǎn)、進口包裝的德國企業(yè)與專業(yè)機構(gòu)尋求合作，實現(xiàn)靈活、高效的包裝回收。

　　最初在德國管理包裝回收系統(tǒng)的是名為Duales System Deutchland（DSD）的機構(gòu)。DSD向制造商和分銷商收取許可費，以便在包裝上使用“綠點”或者“Greuner Punkt”標志，表示此類包裝是被允許放在某種特定的回收系統(tǒng)里的。同時，每種材料的費用都是根據(jù)回收費用計算的。這種方式鼓勵生產(chǎn)者盡量使用費用較低的可回收材料及減少包裝數(shù)量來降低相關(guān)費用。

　　德國的回收系統(tǒng)包括最普遍的路邊系統(tǒng)，塑料、復合材料、鋁和鋼等放入提供給家庭的黃色袋子或垃圾箱中。紙張和紙板被收集在一個單獨的藍色箱子里，在家或者社區(qū)附近的集裝箱站收集。在銷售“綠點”包裝產(chǎn)品的零售店，也為綠點廢棄物提供收集站。95%的德國人可以使用路邊收集設施和其他方便的回收設施，站點也都設立在商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等便于消費者的地方。

　　在德國，所有住宅小區(qū)或者住宅樓中，都配有基礎的3種垃圾箱，分別回收有機垃圾、輕型包裝和紙制品。在每個街區(qū)都會有專門用以回收玻璃制品的垃圾箱，往往有綠色、棕色和白色3種顏色，用以回收3種對應顏色的玻璃瓶。至于裝修材料之類的其他生活垃圾，則往往需要自行丟棄到指定處理地點。德國逐漸由此建立覆蓋了住宅區(qū)、街區(qū)和指定處理點3種垃圾收集點的綜合收集網(wǎng)絡。

　　不斷完善的EPR法規(guī)在德國增加循環(huán)利用和降低能耗方面產(chǎn)生了積極的影響。通過幾十年的經(jīng)驗積累，目前德國已成為開發(fā)新的分類及回收技術(shù)的領(lǐng)頭羊。

　　比利時、加拿大：建立、優(yōu)化地方或省級層面廢棄物回收體系

　　比利時因統(tǒng)一的包裝體系和高回收率被反復引用為EPR在包裝、回收方面的成功案例。比利時的生活垃圾收集是一項市政責任。當時，比利時地方政府簽署了一項協(xié)議，共有589個城市進行廢棄物管理，設立約50個城市間廢棄物管理局。

　　比利時包裝專業(yè)運營商注重通過與市政當局的持續(xù)溝通與合作，獲得優(yōu)質(zhì)材料，在回收體系中將塑料、金屬、紙張、玻璃和其他生活垃圾分離，減輕了廢棄物運輸中的污染，確保回收高質(zhì)量的材料進行再循環(huán)。不同于德國投資于創(chuàng)新塑料市場的新技術(shù)，比利時更傾向于收集能夠獲得市場價值的塑料。

　　加拿大在地區(qū)性廢棄物管理方面也有所嘗試。近年來，加拿大在多數(shù)地區(qū)開展了某種形式的產(chǎn)品和包裝的EPR框架立法。2014年，加拿大10個省份中有4個已經(jīng)實施了包裝計劃——安大略省、魁北克省、馬尼托巴省和不列顛哥倫比亞省。

　　以安大略省為例。其建設路邊回收藍桶系統(tǒng)是由飲料行業(yè)提出的，用來收集塑料制品、樹脂材質(zhì)的垃圾以及牛奶盒、飲料瓶、易拉罐等。最初，政府規(guī)定軟飲料企業(yè)須使用一定配額的可重復充裝瓶。但可重復充裝瓶在一定程度上削弱了消費者的購買意愿。于是，當?shù)仄髽I(yè)與政府溝通后，政府同意削減當前可重復充裝瓶的配額比例，但軟飲料行業(yè)要為協(xié)助完善安大略省的路邊回收系統(tǒng)提供資金支持。因此，加拿大逐漸推廣了相關(guān)行業(yè)和市政資金共同承擔費用的回收藍桶系統(tǒng)，在保障飲用安全的同時，給人們處理飲料瓶等生活垃圾帶來不小的便利。

　　目前，加拿大各省級層面大約有50種產(chǎn)品在采用這一產(chǎn)品管理模式。所有省份都有啤酒容器的押金系統(tǒng)，8個省有軟飲料容器回收計劃。這也是一個雙向路邊包裝回收系統(tǒng)和押金系統(tǒng)共存的體系。

　　日本：集中制定一系列法律法規(guī)明確責任，從基本法、推進再生利用、專項法律法規(guī)3個層次推行

　　日本曾是世界上第二塑料生產(chǎn)大國。廢舊塑料回收一直是困擾日本的嚴重社會問題，所以對廢舊塑料的回收利用，日本一直保持積極態(tài)度。

　　20世紀90年代，為實現(xiàn)零排放的循環(huán)型社會的理想，日本提出“環(huán)境立國”的口號，集中制定了一系列法律法規(guī)。這是日本資源循環(huán)利用率高的最重要保障。這些法律可以分為3個層次。第一個層次為基本法，2001年全面實施《建立循環(huán)型社會基本法》，在廢棄物規(guī)范處理方面，2010年修訂《廢棄物處理法》。第二個層次是推進再生利用，2001年，全面修訂《資源有效利用促進法》。第三個層次是針對各種產(chǎn)品的性質(zhì)而制定的專項法律法規(guī)，如《容器包裝循環(huán)利用法》《家用電器回收再利用法》《食品回收再利用法》《建筑及材料回收法》《車輛再生利用法》等。這些法律覆蓋面廣、操作性強、責任明確，對不同行業(yè)的廢棄物處理和資源循環(huán)利用等作出了具體規(guī)定。

　　《容器包裝循環(huán)利用法》全面實施并于2006年修訂后，日本垃圾人均排放量快速下降，2016年人均排放量較2000年下降21.6%。2016年，日本共生產(chǎn)樹脂1075萬噸，消費量為980萬噸，其中以物理回收法收集了206萬噸（占23%），以化學回收法收集了36萬噸（4%），以能源回收法收集了516萬噸（57%），以焚燒法處理了80萬噸（9%），以填埋法處理了60萬噸（7%）。這樣一來，在垃圾數(shù)量不斷增長的情況下，填埋量不斷減少。

　　總而言之，當前國際上的生產(chǎn)者責任延伸制大多建立在相關(guān)法律基礎上，如PPWD（歐盟于2018年修訂的包裝廢棄物指令）和日本《容器包裝循環(huán)利用法》等，將塑料包裝作為資源建立單獨回收體系，或與其他資源廢棄物一起回收。這些與城市廢棄物體系、市政體系、回收成本和再生產(chǎn)業(yè)有非常大的關(guān)系。但每個國家選擇的回收方式各不相同，需要與城市定位和規(guī)劃結(jié)合，和不同的財政收費體系銜接。因此，在不斷完善包括塑料在內(nèi)的廢棄物回收體系的過程中，不應盲目地“抄作業(yè)”，而需要因地制宜地交出令消費者滿意的答卷。

來源：中國環(huán)境報